淅川县发展改革委

2021年3月29日，国务院办公厅转发国家发展改革委会同有关部门和单位起草的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（以下简称“《意见》”），着眼当前及今后一个时期国民经济发展大局，立足铁路高质量支撑全面建设社会主义现代化国家的发展要求，针对目前一些地方和企业在铁路规划建设和运营方面存在的突出问题，着重从科学有序推进铁路规划建设和防范化解债务风险的角度，提出了一系列工作意见。

《意见》突出体现了从统筹协调重大关系、分层分类细化管理、联动增强发展实效等三个层面系统性严控风险的政策特点，是对整个铁路行业规划建设管理工作具有全局性把握的一次系统梳理和优化整合，也是对新时期铁路规划建设具有“定盘星”意义的一次规范提升。

一、统筹协调重大关系，全局盘算风险收益

推动铁路高质量发展，必须注重从国家安全与发展战略全局、系统综合服务功能及要素资源配置方式等层面，统筹协调相关重大关系。铁路规划建设管理属于铁路发展的顶层设计，是集中协调重大关系的治理层级，是实现资源统筹、政策协同的“最先一公里”，也是全局性审视铁路发展质量的“最大一本账”。从《意见》相关表述看，对相关重大关系的统筹协调具有战略性、全局性、系统性。

一是统筹把握战略全局。《意见》通篇贯穿了统筹发展和安全、规模速度与质量效益、局部诉求与整体利益等重大关系的原则主线。把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解各种风险，是贯彻落实总体国家安全观、筑牢国家安全屏障的必然要求。铁路发展对国防建设和安全应急具有重要作用，但其积累的较大规模债务也对国家经济安全构成一定的风险。《意见》突出强调防范化解铁路领域的债务风险，以更加科学合理的布局规划和控制建设节奏，实现铁路行业的持续稳定健康发展。事实上，这也是铁路经历大规模网络化建设后，发展目标由追求规模速度向追求质量效益转变的客观要求。在这种情形下，就必须更加注重铁路之于国计民生发展全局的整体利益和综合效益，对不重视全局和发展阶段实际的片面性思维，进一步加强规范引导。

二是衔接协调系统功能。《意见》多处体现了统筹铁路与其他交通方式、铁路规划与其他相关规划、高速铁路与普速铁路、客运与货运、存量与增量等涉及系统性协调的重大关系。系统完备、高效实用是现代化基础设施体系的显著特征，盲目追求高标准、片面发展某一类设施、过度超前建设或重复建设，都会降低设施系统的整体效率和效益。铁路作为国家综合立体交通网的主干和综合交通运输体系的重要骨干，必须注重加强与其他交通方式以及铁路自身系统内部各组成部分间功能关系的衔接与协调，进而增强综合服务保障能力。《意见》指出，“国家级铁路发展规划要合理布局现代综合交通枢纽，优化高速铁路与普速铁路结构，促进客运与货运协调发展”，“高速铁路要按照设计标准达速运行，普速铁路要充分用好通道资源，提高货物运输能力和集装箱多式联运比例”，“统筹推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通多网融合、资源共享、支付兼容”，“既有高铁的能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路”，“妥善处理存量债务，严格控制新增债务”。

三是匹配协同实施主体。《意见》充分重视了中央与地方、政府与企业、企业与企业等各类实施主体间重大关系的协调，体现了政府与市场两种资源配置方式的作用空间。增强铁路综合发展实力，既要加大中央及各级地方政府的支持，发挥国有经济战略支撑作用，也要鼓励、支持、引导非公有制经济的参与，根本是通过体制机制创新实现发展动能的转换，特别是，要注重通过推进铁路行业竞争性环节市场化改革，深化国有企业混合所有制改革，依法平等保护各类产权主体权益，激发市场活力和发展潜能。《意见》在明确中央及地方政府、国铁集团等主体责任的同时，也在“创新投融资体制”一节中特别指出“积极吸引社会资本直接投资预期效益较好铁路、站区综合开发等项目”，“确保投资者参与项目决策、建设和运营管理的合法权益”等具体意见。

二、分层分类细化管理，精准把控风险因素

地域差异大、发展程度不一是我国的基本国情，而随着国民经济和社会的不断发展，铁路发展依托的基础条件和面临的形势要求也在加快转变，需求层次日益多样化，要素资源及环境制约日趋收紧，结构性问题更具突出，迫切需要缩小相关政策的作用单元，进一步增强破解问题的针对性、精准性和可操作性。为此，《意见》根据不同功能作用、空间层次、发展条件、建设及经营属性，因地因时、分层分类地提出了一些精细化管理举措。

一是形成功能互补的规划体系。《意见》明确了铁路发展规划包括国家级铁路和区域性铁路两大类别，其中国家级铁路发展规划主要涉及具备通道、骨架功能的长大干线铁路、综合交通枢纽以及服务大宗货运和多式联运的支线及专用线铁路，区域性铁路发展规划则主要涉及城际铁路、市域（郊）铁路。依据规划期长短，国家级铁路发展规划又分为中长期规划和五年发展规划，前者主要明确发展战略、网络骨架、通道功能等，确定基础设施空间布局，为长远发展留出空间，后者主要明确发展任务、项目安排、建设标准等，安排铁路规划建设阶段性工作。

二是合理确定规划建设标准。《意见》表明，主要根据客流需求强度确定铁路规划建设的时速标准，如贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准；串联规模较大的地级及以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路，可预留时速350公里条件；近期双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线，可采用时速250公里及以下标准；规划建设城际铁路线路原则上采用时速200公里及以下标准；中西部地区路网空白区域铁路新线一般采用客货共线标准。

三是明确建设运营主体责任。《意见》指出，干线铁路由中央与地方共同出资，国铁集团发挥主体作用，负责项目建设、管理、运营；涉及西藏及四省涉藏州县、南疆、重点沿边地区的国家铁路项目，原则上以中央出资为主。城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线由有关地方和企业出资为主，自主选择建设、管理、运营方式。

三、增强联动发展实效，全程防范化解风险

铁路规划建设管理涉及诸多领域和环节，关联中央、地方各有关部门和单位，要使相关政策取得成效，各相关主体必须强化联动协调、形成工作合力。从《意见》提出的相关举措看，充分体现了全链条防范和化解债务风险的管控理念，强调了政策的主动性、协同性和实效性。

一是以规划体系统筹项目建设规模和节奏。铁路项目具有投资规模大、收益较低、回收周期长等特点，项目一经建设必然带来不同程度的负债。从规划层面科学有序推进项目建设，是从源头防范债务风险的主动性管控举措。《意见》提出，“新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设”，各地编制的区域性铁路发展规划应以需求导向、效益为本为原则，按程序报批，并科学论证项目建设时机和方案。

二是以标准规范把握项目投资规模和造价。过高标准的建设项目会大幅增加投资规模、工程造价以及后期运营维护成本，进而降低投入产出效益，加重债务负担。以规范规划建设标准的手段匹配不同地区发展需求，有助于遏制盲目攀比高标准的现象，进而合理确定投资规模和工程造价水平，增强投资的有效性。《意见》着重明确了不同时速标准的铁路建设项目适用条件，并强调各有关部门和单位要加强对相关技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责，同时强调加强项目管理，严禁擅自增加施工内容、提高标准或扩大规模，对于新建城际、市域（郊）铁路项目功能定位、建设标准等发生重大变化的，要履行建设规划调整程序。

三是以细化主体责任优化债务规模和结构。目前，铁路债务风险虽总体可控，但也到了要积极应对、妥善处置的关键阶段。通过持续增强各类投资主体出资意愿和能力，提高权益性资本金比例，降低融资成本，有助于优化债务规模和结构。《意见》指出，通过多种渠道增加铁路建设资本金来源，包括进一步调整中央预算内投资结构，加大对中西部铁路支持力度，确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%；国铁集团要用好铁路建设基金，增强出资能力；创新铁路债券发行方式，加大直接债务融资比例，有效降低融资成本；建立健全铁路债务风险预警机制，加强地方项目出资能力、运营补亏能力等审核，合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。（作者：王杨堃 国家发展改革委综合运输研究所）